Странный закон о столице: к чему может привести желание Зеленского и Коломойского сместить Кличко.
Сюжет, который развивается вокруг столичной власти – вернее, ее взаимоотношений с властью центральной – можно описать в сказочных терминах. В наличии и достаточный набор персонажей, и соответствующий антураж: тут есть и богатырь, ставший бургомистром, и шут, ставший королем, и циничный торговец-ростовщик, из-за кулис науськивающий на богатыря многоглавого зеленого дракона, каждая голова которого, вроде бы, непохожа на другую. А закончиться эта сказка может вполне в современном стиле – т.е. далеко не хеппи-эндом… Причем главными пострадавшими от эпической битвы окажутся жители города. Контракти.uа решили разобраться в нюансах законодательного сражения за столицу, а заодно понять, что за люди собираются баллотироваться на мэрское кресло, и зачем оно им.
В некотором городе…
Утверждение о том, что Киев живет своей, отличной от остальной Украины, жизнью, может уже в ближайшее время стать реальностью на законодательном уровне. Если закон о столице, написанный группой депутатов от «Слуги народа», будет принят во втором чтении без существенных изменений, украинская столица окажется в уникальном правовом поле. Потому что законопроект № 2143-3 является удивительной мешаниной красивых терминов, слабо прописанных деталей и очень усложненного механизма реализации права киевлян на самоуправление.
Новации, прописанные в законопроекте, кардинально меняют структуру управления городом. Восстанавливаются райсоветы по 20 депутатов в каждом, в то время как число депутатов Киеврады сокращается на 40 человек – со 120 до 80. При этом число районов в Киеве не оговорено, а право создавать эти районы отдается, в частности, магистрату, непосредственно подчиняющемуся мэру города.
Функции магистрата, по сути, являются функциями исполкома КГГА, со создании которого много говорилось, в т.ч. и в контексте возможных шагов, которые мог бы предпринять Виталий Кличко в своей борьбе за сохранение мэрского кресла. Однако Кличко ничего на этот счет так и не предпринял, зато «слуги» его успешно опередили «магистратской» инициативой. Теперь полномочия магистрата поглотят большую часть полномочий КГГА, включая регулирование вопроса с целевым назначением земельных участков.
Над всей этой сложной конструкцией власти будет поставлено президентское око – председатель КГГА. Его функции определяются как надзорные «за соблюдением Конституции и законов Украины», а равно и координирующие – в отношении всех описанных выше органов власти.
Таким образом, любое противоречие между райсоветами, Киеврадой и магистратом будет регулировать президентский префект – а именно таковыми, по сути, и будут полномочия председателя КГГА.
Двоевластие в Киеве, тем самым, не просто закрепляется и узаконивается – оно еще множится на сложность взаимодействия разных уровней власти, оставляя вопросы взаимоотношений чиновников и депутатов на усмотрение президентского представителя.
Получается, что Киев, в итоге, напрямую подчиняют президенту, а все указанные органы самоуправления оказываются всего лишь «мишурой», прикрывающей стремление поставить столичную власть под контроль главы государства.
«Новый закон приводит к размыванию полномочий мэра. Причем его ограничат как «сверху» – путем введения должности фактического префекта, так и снизу, передав райсоветам полномочия по решению земельных вопросов, вопросов парковок, торговых точек – т.е. самых прибыльных источников денежных поступлений, – указывает директор Украинского института анализа и менеджмента Руслан Бортник, – По сути, избранный мэр мало что сможет сделать – он вынужден будет лишь декларировать свои намерения, реализация которых будет зависеть от кого угодно – от чиновников магистрата до депутатов райсоветов, но не от него. Зато ответственность за все будет нести он».
При этом закон прописан так, что формально магистрат обладает весьма широким объемом полномочий. Он управляет коммунальным имуществом, создает и ликвидирует предприятия, учреждения и организации, «относящиеся к сфере его управления», разбирается с отчуждением имущества для потребностей города, ходатайствует о передаче в сферу управления Киеврады объектов, организаций и учреждений, относящихся к иным формам собственности.
Кроме того, магистрат путем предоставления «административной услуги» может изменять назначение земельных участков. Вроде бы глава КГГА не имеет к этому отношения. Но мы помним, что у него обширные надзорные функции. Следовательно, решение по любому участку может быть приостановлено. Или же, наоборот, признано законным.
Самое важное в этой связи – как раз запретительная функция КГГА и ее председателя: во-первых, «государева» префектура отныне сможет обжаловать любые акты органов самоуправления, а во-вторых, глава КГГА специальными «протестами» сможет останавливать действие этих же актов. Протест, конечно, можно обжаловать в суде, но до решения суда реализация опротестованного акта должна быть в обязательном порядке остановлена.
«Теперь глава КГГА может заблокировать даже городской бюджет. А чем это чревато для города – объяснять не нужно. С другой стороны, что важно, сам глава КГГА не получает законодательной инициативы. Он не может вносить ничего конструктивного, а может, говоря откровенно, только запрещать. Такой себе «мистер вето», – указывает директор информационно-аналитического агентства «Рейтинг» Алексей Станчевский, – Кроме того, итоговое решение по всем актам, которые заблокирует глава КГГА, должен принимать суд. И даже если мы представим, что суды у нас целиком независимы, все равно на рассмотрение дела по каждому ветированному распоряжению требуется время. Такая ситуация еще более замедлит и усложнит управленческую бюрократию в Киеве».
Как видим, налицо усложнение системы местного самоуправления и надзора за ним, которое теперь состоит из 8 «кирпичиков». Это мэр, горсовет, магистрат, райсоветы и райадминистрации. Кроме того, органы самоорганизации населения (те же ОСББ) также являются частью системы самоуправления. И над всем этим стоят КГГА и ее председатель. Плюс к тому Киеврада, магистрат и райсоветы являются отдельными юридическими лицами, что очень важно для распределения бюджетных средств и ответственности.
Эксперты по-разному оценивают восстановление райсоветов. Так, Бортник считает это позитивным шагом. «Если организовать работу районных советов как следует, от этого будет огромный плюс. Власть станет максимально ближе к горожанам, депутаты будут точно знать свой округ как родной – ведь, в основном, они будут избираться от компактных микрорайонов, где все проблемы известны», – уверен он, указывая при этом и на возможные негативные последствия. «В райсоветы зайдут, в первую очередь, бизнесмены локального масштаба – условно говоря, такие себе «владельцы 10 ларьков», которые будут пользоваться своим положением, чтобы решать свои вопросы «на районе», и есть опасность, что они могут стать «квартальными царьками», – поясняет эксперт.
Более негативно оценивает полномочия новых райсоветов, особенно ключевое из них – выделение земельных участков – социолог, эксперт исследовательской группы «ИМКО» Ирина Щиголь. «Статья 16 п. 5 новой редакции закона дает просто фантастические перспективы дерибанить киевские земли и имущество. В этой редакции райсоветы получают право распоряжаться имуществом территориальной громады. Значит, если Киевсовет не даст заинтересованному лицу «добро», то он сможет получить желаемое через райсовет», – указывает она.
Отдельно следует упомянуть почти анекдотическое, по сути, появление в районах «ратуш» – фактически, переименованных на европейский манер центров оказания административных услуг. Видимо, название «ратуша» было введено по аналогии с магистратом – мол, раз уже назвали центральный исполнительный орган города таким образом, то пусть в тон ему появятся и ратуши. На самом деле, все эти названия выглядят, по меньшей мере, нелепо: во-первых, ратуши и магистраты на протяжении веков были синонимами, во-вторых, почему бы, в таком случае, не назвать того же городского голову мэра бургомистром. Или же официально – мэром? Похоже, что весь этот «сказочный» пассаж с магистратом и ратушами вписан в закон просто для красоты – иначе как было назвать очередную бюрократическую структуру, готовую сесть на шею столичным налогоплательщикам?
«Введение магистрата, ратуш – это, на мой взгляд, способ избежать ответственности, перекладывая непопулярные или неприемлемые решения с больной головы на здоровую. Ведь чем больше людей участвует в принятии решений, тем размытее ответственность. Поэтому труднее будет искать справедливости и наказывать виновных», – уверена Щеголь.
Что не так с законом?
Помимо уже указанных, существуют и иные спорные и непонятные аспекты, связанные с законопроектом.
Прежде всего, закон противоречит существующему закону «О местном самоуправлении» сразу в нескольких аспектах. В первую очередь, это касается создания не предусмотренных этим законом магистратов и райадминистраций. Причем интересно, что ст. 34 законопроекта ссылается на то, что полномочия райадминистраций в Киеве, якобы, прописаны в законе о самоуправлении. Но в указанном законе об этом нет ни слова! Выходит, что «отцы» законопроекта о столице просто не ознакомились с документом, на который они ссылаются, и которому так явно противоречат? Таким образом, закон можно легко обжаловать уже только по этому пункту. И это далеко не все…
«Зачем вводить понятия и учреждения, отличные от других городов Украины? Чем Киев отличается, как муниципальная единица, от Львова или Харькова? Размером? Или исключительно столичной функцией? Но ни то, ни другое не говорит о том, что нужно вводить какие-то магистраты и ратуши, разводя дополнительную бюрократию и принимая решения, которые впоследствии могут быть оспорены на предмет соответствия Конституции», – недоумевает Алексей Станчевский.
Ему вторит Руслан Бортник. «Если считать, что «надзиратель» за городским головой в столице необходим, т.к. тут расцвела коррупция, то такую же ситуацию можно найти в любом другом городе Украины. Разве ситуация в Одессе, Львове или Днепре не требует таких же «надзирателей»? Давайте уже тогда СН признает, что не доверяет априори всем мэрам в принципе, и назначит префекта в каждый город».
Да и в той же истории с восстанавливаемыми райсоветами «не все так однозначно», как подают авторы законопроекта. Оказывается, в нем не предписывается их создание в обязательном порядке, а всего лишь указывается, что полномочия райсоветов определяются Киеврадой. Т.е., депутаты Киеврады могут просто не отдать полномочия «вниз», замкнув на себе решения большей части важных вопросов.
Также закон ограничивает право депутатов Киеврады вносить решения по городскому бюджету. Спрашивается, зачем тогда нужны вообще депутаты городского совета? Какие вопросы они могут решать? Утверждать решения мэра и магистрата? Но какие именно решения, также не сказано.
Характерно, что одновременно законопроект решительно «отсекает» от баллотирования в депутаты Киеврады беспартийных самовыдвиженцев. Для того, чтобы быть туда избранным, любой активист должен примкнуть к какой-либо политсиле. При этом активистам «милостиво» разрешено баллотироваться на районном уровне. Т.е., Киеврада станет исключительно партийным представительством. Может быть, ради этого она только и сохранена?
«Активисты города остались за бортом. Или они должны обязательно «прогнуться» под чью-то идеологию, чтобы попасть в кандидаты на общегородском уровне? – возмущается Ирина Щиголь, – Хотя да, им все-таки разрешили самовыдвигаться в райсоветы. Т.е. сказали: сидите в своем болоте, и не мешайте большим, «партийным», мальчикам и девочкам решать свои вопросы, сидя на бюджетных и других потоках».
Что касается КГГА, то о ее внутренней структуре в законе также ничего не сказано. Т.е., формально получается, то ее структура остается такой же, какой и есть сейчас, потому что в законе не прописано иное. Но ведь функции этого органа кардинально меняются. А бюрократия очень чувствительна к таким «тонкостям», влияющим на сферу ответственности тех или иных чиновников и возглавляемых ими структур.
Еще одним базовым противоречием законопроекта с существующим законодательством является и «трехчленная» система выборов в Киеве. Для депутатов райсоветов вводится мажоритарка, причем побеждает тот, кто набрал не абсолютное, а относительное большинство голосов. Мэра будут избирать по системе абсолютного большинства. А депутатов Киеврады – по пропорциональной (партийной) системе с открытыми списками.
Еще одну странность, касающуюся регламента работы Киеврады по новому законопроекту, отметил сам Виталий Кличко. В своем прогнозируемо негативном комментарии он подчеркнул, что теперь решение по любыми депутатским инициативам может считаться принятым, если за него проголосует только треть депутатов – т.е. 27 из 80. «Таким образом, впервые в истории Украины и Европы решения коллегиального органа местного самоуправления могут быть приняты меньшинством от его законного состава», – возмутился Кличко.
Вообще, возникает стойкое ощущение, что закон писался как-то «на коленке». Потому-то указанные выше (и это только самые заметные) недочеты и «провалы» в законопроекте могут привести, в самой короткой перспективе, к дезорганизации управления городом. Ведь огромная работа по реструктуризации столичной власти согласно этому закону может занять не один год.
Потому со всем основанием можно утверждать: пока в законопроекте не будут четко прописаны функции всех органов власти в Киеве, пока не будут детально описаны мера и границы их ответственности, все важные решения, в первую очередь, связанные с выделением средств, окажутся в «подвешенном состоянии».
«Закон о столице я оцениваю негативно. Он явно не соответствует декларируемой «Слугой Народа» либертарианской идеологии. Создание новых бюрократических образований – это дополнительная нагрузка на налогоплательщиков, и дополнительные трудности для киевлян. Кроме того, совершенно алогичным является создание для Киева абсолютно другой вертикали управления», – указывает эксперт Центра внешнеполитических исследований OПАД им. Никанорова Николай Марченко.
Почему закон именно такой?
А теперь мы подходим к одному из самых существенных моментов, без которого вообще трудно понять, зачем было сочинять такой странный закон – к вопросу о персоналиях и политических «раскладах».
Дело в том, что вся сложность закона нивелируется и не становится заметна для горожан лишь при одном условии: если и когда вертикаль власти в Киеве принадлежит одной партии или их стойкому альянсу. Совершенно очевидно, что такой партией на годы вперед видит себя «Слуга Народа». Триумфальные для президентской политсилы выборы в Верховную Раду плюс социологические данные, говорящие о том, что более 50% киевлян готовы проголосовать на местных выборах за СН, дают «слугам» законные основания для оптимизма.
Некоторые эксперты, впрочем, энтузиазма по этому поводу не разделяют. «У меня вопрос к авторам закона: вы не доверяете всем потенциальным и будущим мэрам Киева, чтобы за ними нужно было закреплять такой вот надзор? Или все рассчитано на то, что мэр и глава КГГА будут всегда представлять одну и ту же политическую силу, и еще одну и ту же группировку внутри этой политсилы?» – вопрошает Алексей Станчевский.
В случае, когда мэр или глава КГГА будут принадлежать к разным политсилам, особенно оппозиционным, если депутаты райсоветов будут не слишком лояльны или просто равнодушны к лозунгам партии власти, или же если депутаты Киеврады и мэр окажутся в разных политических лагерях – во всех этих случаях новая, сложная и странная, конструкция власти в Киеве начнет «сыпаться», и город может ожидать административный паралич.
Оценивая закон в целом, аналитики категоричны: несмотря на отдельные позитивные моменты, которые еще нужно умело реализовать, и которые все равно несут в себе значительные коррупционные риски (в первую очередь, это касается воссоздания райсоветов), в целом закон «сырой», противоречащий Основному закону Украины и откровенно конъюнктурный.
«Я считаю принятый закон ситуативным, заточенным под решение конкретной проблемы «обрезания» полномочий Кличко, и подчинения Киева новой молодой команде, – указывает Станчевский, – Думаю, что закон будет меняться и корректироваться уже при этой власти, а позднее он может быть и вовсе отменен».
«Закон о столице стал компромиссом разных групп влияния внутри «Слуги народа», и итогом провальной атаки на Виталия Кличко, – подчеркивает Руслан Бортник, – Да, Кличко прогнозируемо потерял должность главы КГГА. Но зато его сопротивление заставило оппонентов раскрыть карты и показать, на что они готовы пойти только ради того, чтобы ограничить полномочия конкретного мэра. Ради этого, как выяснилось, они готовы написать довольно сумбурный закон, в котором смешались «кони, люди и ратуши».
«Этот закон написан наспех, под сегодняшние потребности власти. Его можно назвать попыткой узурпировать власть в столице и лишить городскую общину права на реальное местное самоуправление», – суммирует оценки нового законопроекта Николай Марченко.
Кто же «возьмет» столицу на таких условиях?
Итак, кто же решил в нашей странной сказке о городском самоуправлении кинуть вызов «богатырю, ставшему бургомистром»? На данный момент основным соперником Виталия Кличко называют Александра Ткаченко, открыто претендующего на занятие поста главы КГГА. Причем займет он или кто-либо иной эту должность по действующему закону о столице, повторяя ситуацию, сложившуюся во времена Леонида Черновецкого и Александра Попова. Только тогда двоевластия в Киеве не случилось, потому что Черновецкий самоустранился от управления городом. Теперь же двоевластие неизбежно.
Хотя, судя по всему, Ткаченко недолго предстоит работать по старому закону. Не успеет он просмотреть первую сотню бумаг, как его коллеги по «Слуге народа» примут новый закон о столице во втором чтении, и Ткаченко станет префектом. И вот тогда-то для него, Кличко и жителей столицы и начнется самое интересное…
Нужно будет срочно проводить выборы в райсоветы и Киевраду. Нужно будет начинать реорганизацию управления городом. В таком случае, получается, что Кличко автоматически становится главой магистрата? Но ведь киевляне избирали его для осуществления иного объема полномочий. А закон обратной силы не имеет. Значит, нужно перезагружать всю структуру столичной власти за раз. Естественно, путем выборов. А для этого нужны деньги. Нужно, чтобы Верховная Рада обозначила дату выборов и сроки избирательной кампании. Стоит ли проводить ее зимой – в сезон, традиционно сложный для городской власти? Тем более, зима ожидается суровой…
К тому же, нарастающий уровень протестной активности, центром которых остается столица, также не способствует спокойному течению избирательной кампании, которая станет еще более политизированной, чем могут думать ее инициаторы. Да и Кличко без боя не сдастся. Он явно перейдет в открытую оппозицию Зеленскому и Ткаченко, тем более, что ресурс у него для этого есть.
Рейтинг мэра-боксера, хотя и «просел», все равно держится, согласно разным опросам, на уровне от 18 до 24%. Ткаченко, по тем же опросам, имеет от 8 до 11%. Кроме него, имеются и иные популярные кандидаты. В принципе, их три. Это бизнесмен, владелец клиник «Евролаб» и телеведущий Алексей Пальчевский, шоумен Сергей Притула, и еще один шоумен – Евгений Кошевой.
Каждый из этих кандидатов оказывается, в той или иной мере, связан с властью и/или олигархами. С властью как бывшей, так и нынешней.
Пальчевский работал в правительстве при регионалах, и, кроме того, скандально известен целым рядом весьма «троллинговых» заявлений в отношении дружбы с Россией, откровенно недопустимых с национал-патриотической точки зрения. К тому же, именно в его клинике Зеленский сдавал анализы перед дебатами. Тогда Пальчевский активно «топил» за Зеленского, теперь же начал его критиковать. Такое поведение явно не понравится ни сторонникам, ни противникам президента. Следовательно, на Зе-электорат ему рассчитывать особо не приходится (а это в разы сужает его шансы), на национал-патриотический сегмент общественности – тоже.
Сергей Притула, наоборот, более чем патриотичен. Вот только сотрудничество с партией «Голос» выдает в нем человека, связанного с Виктором Пинчуком. Родственные же связи ведут к довольно неоднозначному бизнесмену и политику Виталию Хомутыннику – а это уже «регионалы». Все это будут ставить Притуле в минус.
А вот Евгенией Кошевой – стопроцентный человек Зеленского, его «аватар». Его безусловным (и единственным) преимуществом является как раз абсолютная «зеленость». К тому же, он – идеальный «тролль» для Кличко, которого, собственно, и пародировал. Кошевой, снова-таки, неприемлем для патриотов, ибо радикально высказывался против использования украинского языка, и вообще, декларировал отсутствие сантиментов к национальной идее. При этом сам по себе он – даже не особо опытный менеджер (по сравнению с тем же Зеленским). Впрочем, при главе КГГА Ткаченко или ином административно опытном деятеле Кошевой вполне сможет справляться с представительскими функциями, и даже сможет пройти то «самообучение», которое прошел на этой же должности Кличко.
Кроме того, если в мэрских перегонах будет участвовать сам Ткаченко, тогда число потенциальных кандидатов на главу магистрата расширяется, а шансы Кличко победить становятся еще более маловероятными.
«Пока что фаворитом мэрской гонки, не смотря ни на что, остается Виталий Кличко. Его ближайшим соперником будет Ткаченко, который уже подал декларацию, и готов занять пост главы КГГА, отдав роль «британской королевы» Кличко», – уверена Ирина Щиголь.
Проблема состоит в ином: все указанные выше основные кандидаты-соперники Кличко, по сути, являются разными ипостасями одной и той же «зеленой команды». Ткаченко – человек Коломойского, Кошевой – Зеленского, Притула – Пинчука и Хомутынника, а его связи с Коломойским опосредованы. Пальчевский, скорее, завязан более на Зеленского, чем на Коломойского.
«Пальчевский, Притула, Кошевой – все это люди, у которых так или иначе можно найти связи как с нынешней властью и ее группами влияния, так и с прошлой. Кстати, на этом может играть Кличко, который будет доказывать, что все выставленные против него кандидаты – это одна и та же «зеленая команда», с некоторыми вариациями «окраски», как в случае с Притулой. Правда, неизвестно, поможет ли это Кличко», – указывает Станчевский.
«Назначение Ткаченко почти согласовано. Теперь начинается второй этап борьбы – кого СН выдвинет на мэра. Вернее, даже не «кого», а «сколько» – в расчете «замылить» избирателю глава и усложнить выбор. В итоге следующим мэром Киева будет либо Кличко, либо одна из персон, связанных в той или иной степени со «Слугой Народа». Пусть даже, для виду, некоторые кандидаты будут критиковать президента и его команду», – уверен Руслан Бортник.
А вот Ирина Щиголь считает тех же Пальчевского и Притулу больше техническими кандидатами. «Они будут играть, прежде всего, против С. Вакарчука и Д. Гордона, которые также могут баллотироваться на мэра. Но «сбить» их не так уж сложно. В случае повышения рейтинга Притулы киевлянам очень быстро напомнят о ДТП с участием его тещи, расписав все в таких подробностях, о которых даже сами участники и не подозревают. Пальчевскому припомнят анализы Зеленского, выступления на российском ТВ и призывах воссоединиться с братским народом, что настроит против него национал-патриотических киевлян», – отмечает Щиголь.
Наконец, отметим важный нюанс, который будет определять сотрудничество и противоречия в киевской власти, даже если она полностью перейдет под «зеленый» контроль. Написав закон о разделении властей в столице, «слуги народа» сами же создали проблему взаимодействия председателя КГГА и мэра. Потому и Коломойскому, и Зеленскому желательно, чтобы обе должности занимали, именно их (лично им преданные и на них завязанные) люди. И здесь между президентом и олигархом уже ощущается «линия натяжения».
Пока в безусловной «обойме» Коломойского – только Ткаченко. Все остальные «козыри» принадлежат, в той или иной степени, Зеленскому. Потому в случае поражения Кличко на выборах, внешне вроде бы завершенная и единая вертикаль «зеленой» власти в Киеве может оказаться не такой уж и монолитной.
«Ситуация с урезанными, подконтрольными, полномочиями мэра не нравится всем минимально серьезно настроенным кандидатам в киевские городские головы. Потому что даже если и мэр, и глава КГГА будут от единой политсилы – все равно у городского головы будет законное недовольство соотношением реального влияния и ответственности. Потому что противостояние между главой КГГА и мэром заложено в сам закон. И оно все равно «выстрелит», – подводит «итоги будущего» городской власти Руслан Бортник.
Логика осуществления власти согласно будет делать любого столичного мэра недовольным своим положением. В этом плане самым покладистым в должности городского головы может быть Кошевой, но и того Зеленский будет стимулировать не слишком уж потакать всем «хотелкам» Коломойского.
Для Игоря Валерьевича единственным удовлетворительным вариантом была бы победа Ткаченко на выборах мэра, и назначение главой КГГА еще кого-то из своей «обоймы». Но пойдет ли на это Зеленский? Он вообще бы не хотел видеть Ткаченко в системе власти в Киеве, но вынужден на данном этапе считаться с желаниями и кандидатурами Коломойского. Пока что они выступают в связке против Кличко. Но противоречия между их ставленниками, как уже говорилось, неизбежны.
Плохо только, что за всеми этими законодательными новациями и политическими игрищами могут потеряться интересы избирателей. Которые по-прежнему склонны верить в какие-то изменения. И которым под шумок этих изменений толкьо усложняют жизнь.
